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Encantado, 22 de novembro de 2021.
Interessado: Município de Encantado, Poder Legislativo
Assunto: Emenda Aditiva nº 01 ao Projeto de Lei nº 39/2021 – Autoria Vereador Diego Augusto da Rosa Pretto
Senhores Vereadores
Cuida-se de consulta, formulado pela Exma. Presidente da Câmara Municipal de Vereadores, na qual requer análise jurídica sobre a emenda aditiva nº 01 ao Projeto de Lei nº 039/2021.
Em suma, o relatório.
Exma. Presidente.
Não há vício de origem, pois a emenda questionada não se ocupa de matéria orçamentária, mas de matéria meramente tributária. E para essa, não há iniciativa privativa do Poder Executivo.
A Constituição da República estabelece plena autonomia entre matéria orçamentária e matéria tributária, porquanto cada uma configura uma noção conceitual distinta e possui objeto próprio.
Não se pode olvidar, do mesmo modo, que seus campos de incidência também são distintos e contam com referência normativa própria, a exemplo do que dispõe o artigo 61, § 1º, quando estabelece os casos de iniciativa privativa do Presidente da República.
Num primeiro e apressado exame poderia parecer que o contido no inciso II, alínea b, estaria consagrando genericamente a iniciativa privada para as leis que disponham sobre "... matéria tributária...". Entretanto, do inteiro teor desse dispositivo conclui-se que essa iniciativa diz respeito apenas à matéria tributária dos Territórios, consoante, aliás, reiterados pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal.
Disso tudo decorre que, em matéria tributária, a iniciativa é concorrente, por aplicação da norma genérica do art. 61 da Constituição Federal, que dispõe:
"Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição".
Por outro lado, dispõe o art. 165 que"Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Esse dispositivo sim, evidencia iniciativa que é privativa do Poder Executivo.
Do confronto entre esses dispositivos, conclui-se que a iniciativa privativa do Poder Executivo existe para leis concernentes a plano plurianual, a diretrizes orçamentárias e a orçamentos (art. 165, I, II, e III). Não, porém, para meras leis tributárias (art. 60 e 61), conforme inúmeros julgados do Supremo Tribunal Federal.
"ADI - LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 - BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO - MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL - ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA.
- A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado."(STF - ADI 724/RS, Tribunal Pleno, rel. Min. Celso de Mello, DJ; 27.04.2001).
Merece registro, também, diante da pertinência da matéria, e para melhor situar a questão, parte do voto do eminente relator, o Ministro Celso de Melo:
"A flexibilização das condições necessárias à obtenção de benefícios fiscais, para efeito da ampliação da esfera subjetiva de seus destinatários e ulterior deferimento do favor tributário, traduz, mesmo que desse ato de liberalidade estatal possa resultar afetada a previsão orçamentária de receita, uma típica prerrogativa de poder, cuja concretização, no plano da formação das leis, pode derivar de proposições instauradas, legitimamente, por iniciativa parlamentar. A matéria envolve, desse modo, hipótese sujeita a cláusula geral de iniciativa comum ou concorrente, partilhada - em face de sua própria natureza - entre os parlamentares e o Chefe do Poder Executivo."
"(...) Em conseqüência, as proposições legislativas referentes à outorga de benefícios tributários - ou tendentes a realizar a sua posterior concessão - não se submetem à cláusula de reserva inscrita no art. 165da Constituição Federal. Este preceito constitucional, ao versar o tema dos processos legislativos orçamentários, defere ao chefe do Executivo - mas apenas no que se refere ao tema da normação orçamentária -, o monopólio do poder de sua iniciativa."
"(...) Isso porque o ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder a dispensa jurídica de pagamento da obrigação fiscal, ou para efeito de possibilitar o acesso a favores fiscais ou aos benefícios concretizadores da exclusão do crédito tributário, não se equipara - especialmente para fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado. O ato de editar provimentos legislativos sobre matéria tributária não constitui, assim, noção redutível à atividade estatal de dispor sobre normas de direito orçamentário.".
No mesmo sentido, ainda:
"Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 553/00, do Estado do Amapá. Concessão de benefícios tributários. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de ofensa ao artigo 61, § 1º, II, b da Constituição Federal, pois as regras insertas nesse dispositivo se referem tão somente a Territórios Federais, não sendo de observância obrigatória por parte dos Estados-membros. Precedentes ADIns nº 352/DF e 2.304/RS. O inciso II do art. 165 da Carta Magna, por aludir a normas relativas a diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que dizem respeito a direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedente ADIn 724/RS . Medida Liminar indeferida"(STF - ADI-MC 2464/AP, Tribunal Pleno, rel.Min. Ellen Gracie, DJ: 28.06.2002).
Na doutrina, destaca ALEXANDRE DE MORAES, amparado em precedentes daquela Corte, que"A regra de iniciativa do Poder Executivo para os projetos de lei referentes à matéria orçamentária é obrigatória para os Estados e Municípios; porém, em face de ausência de previsão do art. 61 da Constituição Federal, não se estende à iniciativa para os projetos de lei em matéria tributária. O legislador constituinte consagrou, em matéria tributária, a concorrência de iniciativa entre Executivo e Legislativo".
Destarte, entendo não haver vício de origem ao projeto em tela.
Lado outro, entendo dispensável a observância das exigências do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, posto que o desconto já está previsto na Lei Originária e a emenda apenas faz readequação ao percentual de desconto, sem majoração.
Desta feita, a proposição legislativa é legal e constitucional.
São as informações que julgo ser pertinente à consulta formulada.
À apreciação de Vossa Excelência e demais Vereadores.
WAGNER VIDAL – ASSESSOR JURIDICO
OAB/RS 68.226
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