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Encantado, 19 de julho de 2021.
Interessado: Município de Encantado, Poder Legislativo
Assunto: Projeto de Lei Nº 010/2021 de Autoria do Vereador Valdecir Luis Cardoso
EMENTA: Modificação índice de correção monetária. Tributário. Matéria Concorrente. Ausência de Renuncia de Receita. Constitucionalidade atendida.
Senhores Vereadores
Cuida-se de consulta, formulada pela Exma. Presidente da Câmara Municipal de Vereadores, na qual requer análise jurídica sobre a possibilidade de Projeto de Lei de origem legislativa que estabelece como indexador para correção de valores dos tributos de competência do município nos exercícios financeiros, o índice nacional de preços ao consumidor amplo – IPCA.
Em suma, o relatório.
Exma. Presidente.
Não há vício de origem, pois a lei questionada não se ocupa de matéria orçamentária, mas de matéria meramente tributária. E para essa, não há iniciativa privativa do Poder Executivo.
A Constituição da República estabelece plena autonomia entre matéria orçamentária e matéria tributária, porquanto cada uma configura uma noção conceitual distinta e possui objeto próprio.
Não se pode olvidar, do mesmo modo, que seus campos de incidência também são distintos e contam com referência normativa própria, a exemplo do que dispõe o artigo 61, § 1º, quando estabelece os casos de iniciativa privativa do Presidente da República.
Num primeiro e apressado exame poderia parecer que o contido no inciso II, alínea b, estaria consagrando genericamente a iniciativa privada para as leis que disponham sobre "... matéria tributária...". Entretanto, do inteiro teor desse dispositivo conclui-se que essa iniciativa diz respeito apenas à matéria tributária dos Territórios, consoante, aliás, reiterados pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal.
Disso tudo decorre que, em matéria tributária, a iniciativa é concorrente, por aplicação da norma genérica do art. 61 da Constituição Federal, que dispõe:
"Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição".
Por outro lado, dispõe o art. 165 que"Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Esse dispositivo sim, evidencia iniciativa que é privativa do Poder Executivo.
Do confronto entre esses dispositivos, conclui-se que a iniciativa privativa do Poder Executivo existe para leis concernentes a plano plurianual, a diretrizes orçamentárias e a orçamentos (art. 165, I, II, e III). Não, porém, para meras leis tributárias (art. 60 e 61), conforme inúmeros julgados do Supremo Tribunal Federal.
"ADI - LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 - BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO - MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL - ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA.
- A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado."(STF - ADI 724/RS, Tribunal Pleno, rel. Min. Celso de Mello, DJ; 27.04.2001).
Merece registro, também, diante da pertinência da matéria, e para melhor situar a questão, parte do voto do eminente relator, o Ministro Celso de Melo:
"A flexibilização das condições necessárias à obtenção de benefícios fiscais, para efeito da ampliação da esfera subjetiva de seus destinatários e ulterior deferimento do favor tributário, traduz, mesmo que desse ato de liberalidade estatal possa resultar afetada a previsão orçamentária de receita, uma típica prerrogativa de poder, cuja concretização, no plano da formação das leis, pode derivar de proposições instauradas, legitimamente, por iniciativa parlamentar. A matéria envolve, desse modo, hipótese sujeita a cláusula geral de iniciativa comum ou concorrente, partilhada - em face de sua própria natureza - entre os parlamentares e o Chefe do Poder Executivo."
"(...) Em conseqüência, as proposições legislativas referentes à outorga de benefícios tributários - ou tendentes a realizar a sua posterior concessão - não se submetem à cláusula de reserva inscrita no art. 165da Constituição Federal. Este preceito constitucional, ao versar o tema dos processos legislativos orçamentários, defere ao chefe do Executivo - mas apenas no que se refere ao tema da normação orçamentária -, o monopólio do poder de sua iniciativa."
"(...) Isso porque o ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder a dispensa jurídica de pagamento da obrigação fiscal, ou para efeito de possibilitar o acesso a favores fiscais ou aos benefícios concretizadores da exclusão do crédito tributário, não se equipara - especialmente para fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado. O ato de editar provimentos legislativos sobre matéria tributária não constitui, assim, noção redutível à atividade estatal de dispor sobre normas de direito orçamentário.".
No mesmo sentido, ainda:
"Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 553/00, do Estado do Amapá. Concessão de benefícios tributários. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de ofensa ao artigo 61, § 1º, II, b da Constituição Federal, pois as regras insertas nesse dispositivo se referem tão somente a Territórios Federais, não sendo de observância obrigatória por parte dos Estados-membros. Precedentes ADIns nº 352/DF e 2.304/RS. O inciso II do art. 165 da Carta Magna, por aludir a normas relativas a diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que dizem respeito a direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedente ADIn 724/RS . Medida Liminar indeferida"(STF - ADI-MC 2464/AP, Tribunal Pleno, rel.Min. Ellen Gracie, DJ: 28.06.2002).
Na doutrina, destaca ALEXANDRE DE MORAES, amparado em precedentes daquela Corte, que"A regra de iniciativa do Poder Executivo para os projetos de lei referentes à matéria orçamentária é obrigatória para os Estados e Municípios; porém, em face de ausência de previsão do art. 61 da Constituição Federal, não se estende à iniciativa para os projetos de lei em matéria tributária. O legislador constituinte consagrou, em matéria tributária, a concorrência de iniciativa entre Executivo e Legislativo".
Destarte, entendo não haver vício de origem ao projeto em tela.
A título de argumento, entendo que a troca do índice de correção monetária não configura renúncia de receita.
O § 1º do art. 14 da Lei Federal nº 101/2000, dispõe quais casos configuram renúncia de receita, senão vejamos:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
(...) § 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
Objetivamente, a modificação do índice de correção monetária, não se enquadra nas hipóteses acima e, portanto, não caracteriza renúncia de receita.
Desta feita, a proposição legislativa é legal e constitucional.
São as informações que julgo ser pertinente à consulta formulada.
À apreciação de Vossa Excelência e demais Vereadores.
WAGNER VIDAL – ASSESSOR JURIDICO
OAB/RS 68.226
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